矿产资源储量评审备案若干问题的思考
日期:2011-12-2        浏览:4744
    矿产资源储量评审备案历史渊源留长,作为基础性行政管理工作,具有牵涉面广、技术性强等特点,既受前后系列相关工作的影响和制约,也影响和制约后续系列相关工作,因而情况十分复杂,在法律法规和规章制度建设、管理体制和管理队伍建设、技术标准规范建设等主要方面均急需改革完善,但冰冻三尺非一日之寒,推进改革完善的工作难度很大。需以开放的心态,积极稳妥的推进改革研究。下面仅就做好当前工作、保持工作的相对稳定,就几个主要问题介绍一下我个人所掌握的情况和思考,供各位评估师从事评审工作参考。
    一、历史沿革
    1953年,我国成立全国矿产储量委员会,专司供矿山建设设计使用的矿产地质勘探储量报告的审批及相关技术标准、规范和规程的制修订,从而建立了储量审批管理制度。文革期间,这项审批制度也毫不例外地受到了冲击。但在改革开放初期,总结长期以来正反两方面的经验,于1983年又恢复了全国矿产储量委员会,并在1986颁布实施的《矿产资源法》中明确规定供矿山建设设计使用的勘探报告,须经国家和各省(区、市)两级矿产储量审批机构审批。为巩固和强化这项工作,1988年成立由原地质矿产部管理的国家矿产储量管理局,作为常设机构,行使全国矿产储量委员会办公室的职责。1993年该局撤消,职责并入原地质矿产部,与矿产资源司合并成立矿产资源储量管理局,同全国矿产储量委员会办公室合署办公。1996年,全国矿产储量委员会更名为全国矿产资源委员会,职责扩大。1998年,全国矿产资源委员会在政府机构改革中并入新组建的国土资源部,行政人员编制大幅精简。为此,国土资源部适应新形势,以部委联合发文的形式,联合国家发改委等五个部门,于1999年发文将矿产储量审批制度改革为评审认定制度,实行政事(企)分离,其认定、管理和标准规范的制修订等职责具体由国土资源部矿产资源储量司及各省级国土资源行政主管部门承担,而评审等事务性工作则交由部评审中心等37家以事业性质主体的评审机构承担,从而对储量审批制度做出的一次重大改革。2002年国务院行政审批制度改革决定取消国土资源部对矿产储量评审及评审机构、评估师、工业指标的认定,要求监督管理。为确保平稳过渡,国土资源部于2003年印发了《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》,建立了储量评审备案制度,再次对储量审批制度进行根本变革。
    同时,为与联合国矿产资源储量分类框架接轨,自1999年开始,国家适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要,先后又颁布施行了《固体矿产资源储量分类》和与此相适应的新的固体矿产地质勘查规范总则及主要矿种(类)规范21项,废止了按原苏联模式建立、运行了近五十年的原有相关技术标准规范体系,并据以进行储量套改、登记和统计,建立新的矿产资源储量数据库。
    我国短短的三四年内对矿产资源储量审批制度做出两次重大改革,同时对施行近五十年的矿产资源储量技术标准规范体系进行重大改革,应该说对这项工作制度产生了极为深远的影响,也超出了不少相关工作人员特别是长期从事这项工作的同志的承受能力,认识出现分化,重视程度大大降低,使两次制度改革和一次标准修改带来的大量相关工作没有得到很好的安排和落实,至今未能就新建立的评审、备案制度的法律地位、作用、责任和评审机构及评估师的管理等做出新的具体、明确、系统的规定,从而难免全国各地管理要求和具体作法上的不统一,急需深化研究,理清思路,达成共识,积极稳妥地推进评审备案制度标准体系的改革和完善,强化管理。
    二、主要依据
    从评审备案工作的实践看,存在的主要问题,一是在各种认识思路的冲击下,现有文件规定要求受到动摇,掌握不足,没有理直气壮的坚持。二是由于矿业市场在上世纪末本世纪初的不景气,导致矿业权人及地勘单位人才缺乏,素质下降,理性不足,随着近年矿业市场的逢迫发展,出现作风浮燥,甚至弄虚作假的行为,坚持现行规定要求,碰到现实障碍;三是对矿产资源储量技术标准规范的学习宣传贯彻不够,理解和执行不到位,甚至于不按标准规范操作,因此很有必要在此加以强调。
    (一)规章制度依据
    除《矿产资源法》及《矿产资源开采登记管理办法》等相关法律法规相关条款,针对评审备案(审批)作出原则规定外,现行储量评审备案工作的主要规章制度依据,应当包括:
    1.“三定”方案。《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]71号)、《国土资源部关于印发部机关各司局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国土资发[2008]247号)。
中国矿业权评估师协会章程。
    2.工作制度。《矿产资源储量评审认定办法》(国土资发[1999]205号)、《矿产资源储量评审认定工作有关规定》(国土资发[2000]54号)、《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》(国土资发[2003]136号)、《关于调整矿业权价款确认(备案)和储量评审备案管理权限的通知》(国土资发[2006]166号)以及相关的《矿产资源登记统计管理办法》(部令第23号)、《危机矿山接替资源找矿项目管理暂行办法》(国土资发[2006]305号)、《财政部、国土资源部关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》(财建[2008]22号)、《矿业权评估管理办法(试行)》(国土资发[2008]174号)等都对评审备案的范围和分工提出了补充要求。
    3.队伍建设。《矿产资源储量评估师执业资格制度暂行规定》(人发[1999]33号)、《矿产资源储量评估师管理办法》(国土资发[2000]71号)、《矿产资源储量评审机构资格管理暂行办法》(国土资发[2001]172号)等。《评估师职业道德基本准则》、《中国矿业权评估师协会矿产储量评估师注册暂行办法》(矿评协发[2008]21号)。
    4.涉及技术要求的相关管理规定。《关于印发〈固体矿产资源储量核实报告编写规定〉的通知》(国土资发[2007]26号)、《关于印发〈煤、泥炭地质勘查规范〉实施指导意见的通知》(国土资发[2007]40号)、《关于全面实施〈固体矿产资源储量分类〉国家标准和勘查规范有关事项的通知》(国土资发[2007]68号)、《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007]96号)、《矿产资源储量规模划分标准》(国土资发[2000]133号)。
    (二)技术标准和规范、规程依据
    《固体矿产资源储量分类》、《固体矿产地质勘查规范总则》、《水文地质工程地质环境地质勘查规范》、《固体矿产勘查矿山闭坑地质报告编写规定》、《关于发布〈铀矿地质勘查规范〉等19种地质矿产推荐性行业标准的通知》(国土资发[2002]410号)、中国矿业权评估师协会2007年第1号准则《固体矿产资源储量类型的确定》和各技术标准、规范、规程引用的相关标准、规范、规程及涉及勘查工程质量、取样分析检查质量和工程地质编录、地质资料综合整理的规范、规程等。
    (三)评审备案的具体资料依据
    1.报告编制的具体依据:
    1)必须的依据:有效勘查许可证或采矿许可证或划定矿区范围文件复印件;勘查单位和报告编制单位的勘查资质证书复印件;报告提交单位(矿业权人)和编制单位关于送审资料真实性、全面性、合法性的书面承诺。
    2)对应情形下必须的依据:上市融资的证明文件等;估算储量、基础储量依据的可行性评价报告;勘探及详查阶段要求的选矿试验报告;矿床工业指标论证报告及有关主管部门或矿业权人的批准文件;矿业权人与地质勘查或报告编制单位为不同主体时,应有的矿产勘查合同或资源储量核实报告编制合同;报告提交单位的上级主管单位的初审意见书;国土资源主管部门针对某种或某类矿产作出的相关规定等。
    要求提供上市融资证明文件的目的,一是划分评审备案管理权限需要,二是确定属于评审备案范畴,因此有评审委托人董事会关于上市融资的决议即可。当评审委托人不是矿业权人时,由矿权人出具认可评审委托人的委托证明即可,避免矿权人与评审委托人出现分歧时扯皮。因此,不应强求矿权人和评审委托人在评审受理时出具认可评审结果的承诺。证券公司是一个咨询服务机构,出具的有关证明文件只是表明有关上市融资工作已经受托启动,其证明力不强,也不是必须的。
报告编制依据的各项资料,应在报告附件目录中详细列明,附在报告后一并装订或单独装订成册。
    2.评审的主要资料依据:
    除报告编制依据的各项资料外,尚应包括矿产资源储量评审申报表;评审受理安排表;报告修改情况对照表;评审机构资质证书和评估师资格证书;本次资源储量估算范围与许可证划定范围及上一次资源储量估算范围对比关系图及资源储量变化情况的说明;矿产资源储量报告及其附图、附表、附件;省级以上国土资源行政主管部门、评审机构要求提交的其它相关资料。
    3.报送备案的具体资料依据:
    除报告编制和评审依据的上述各项资料外(资源储量报告为评审修改后的正式,含附件,但附图、附表一般除外),尚应包括矿产资源储量评审意见书报送备案函;矿产资源储量评审意见书(包括报告评审专家组签名表、参加评审会议人员名单、本次储量估算范围与许可证件划定范围及上次储量估算范围对比关系图及储量变化情况说明等附件);矿产储量评估师及专家个人评审意见;经评审机构、专家组和报告提交单位审核签字同意的矿产资源储量评审结果反馈表;经评审机构和专家组审核同意的报告修改情况对照表;经评审机构和专家组按合规性审查要求提出的报送评审备案资料修改情况对照表;省级以上国土资源行政主管部门要求提交的其它相关资料。
报送备案的材料应当依次装订成册。
    三、评审备案范围和评审目的
    (一)评审备案的范围
    依据国土资发〔1999〕205号和相关文件规定,评审备案的范围包括申请采矿权(或取水许可证);转让矿业权;公开发行股票及其它方式的筹(融)资;停办或关闭矿山;重要建筑物压覆矿产资源储量;资源储量发生重大变化需要改变矿山生产规模、延长或大幅缩短矿山服务年限、调整矿区范围等提交的资源储量报告;矿业权价款评估等所依据的储量报告;危机矿山项目提交的资源储量报告;需要进行矿产资源储量登记但无上级主管单位的探矿权人提交的普查、详查资源储量;国土资源主管部门规定应进行评审备案的其它储量报告。提交评审备案的储量报告应达到普查以上勘查程度,不包括没有333以上查明资源的预查资源储量报告。
    (二)评审目的
    明确评审目的,一是用于判别评审、备案范围和分工,二是用于区分不同评审、备案要求,因此要予以重视。评审目的的确定,应与上述评审范围对应,在申报表、评审意见书和储量报告等资料中表述一致。同时,评审主要围绕评审目的展开,针对评审目的做出评审结论,目的与结论也应一致。
    经常出现的主要问题是勘查和报告编制、提交、评审的目的表述不清楚、一致,甚至不属于规定的评审备案范围,也编制提交评审备案。由于经评审备案的矿产资源储量都是储量登记统计的依据,而常把登记统计作为主要评审目的,有的甚至错误地将勘查工作的目的与编制报告的目的人为分开,把编制报告的目的表述为登记统计等,这都是不符合文件规定的。
    四、评审备案管理权限划分
    根据国土资发[1999]205号、国土资发[2006]166号、财建[2008]22号及国土资源部储量司《关于储量评审备案工作有关问题的复函》就新疆国土资源厅有关条款所作的解释,部、省两级矿产资源储量评审备案机关事权划分如下:
    (一)部负责的矿产资源储量评审备案包括:一是依据部颁勘查许可证、划定矿区范围和采矿许可证提交的矿产资源储量报告。二是部出让探矿权、采矿权,因评估缴纳矿业权价款之需提交的资源储量报告。三是因上市融资之需提交的资源储量报告。四是矿业权管理权限由省级国土资源行政主管部门调整到国土资源部,为申请发证、变更、延续等提交的资源储量报告。五是因矿业权有偿处置、补交价款之需,依据部颁许可证提交的资源储量报告,由部委托省级国土资源行政主管部门办理。
    (二)其余资源储量报告的评审备案工作由各省(区、市)国土资源行政主管部门负责。
    评审机构的工作分工依照上述事权划分作相应的调整。
    五、关于评审备案的时效
    依据矿法及其配套法规和《矿产资源储量评审认定办法》(第12、17、22、23条)和《矿产资源储量评审认定工作有关规定》(第1、2、3条)的有关规定,报告提交单位应提前20日向评审机构申报评审;评审机构应自收齐送审材料之日起15日内作出是否受理的决定,通知申报单位;评审机构应自受理之日起60日内完成评审,签发评审意见书,并自签发评审意见书之日起10日内将评审意见书送达申报单位、20日内送交相应的备案机关;备案机关应自收齐备案材料之日起30日内完成备案,出具备案证明。
    故评审备案工作最慢也应自申报之日起4个月即120日内完成(自受理之日起3个多月的时间完成)。考虑到一些具体情况,最迟也应在6个月内完成。超过这个时间的,没有特殊理由,应退回重新进行评审备案,严格评审备案要求。防止一些提交单位片面强调评审时效和备案时效,而忽视提交报告质量及报告修改时效的提高,影响整个评审备案工作的质量、时效和声誉。
    六、关于评审会议
    《矿产资源储量评审认定办法》第14条规定“评审机构评审矿产资源储量,应当广泛听取各有关方面的意见,必要时根据专家组长提议,由评审机构召开评审会议”,《矿产资源储量评审认定工作有关规定》第2条就评审方式做出进一步明确规定“一般情形的矿产储量的评审工作,由评审机构按照《矿产资源储量评审认定办法》第13条的规定组织矿产储量评估师进行。但对于储量规模大、矿床类型新、意见分歧多、用于矿业权转让或股票上市评估依据的矿产资源储量,应当召开评审会议评审。召开评审会议的,应当邀请各有关方面的代表或专家参加,以便广泛听取意见。”和“有关地质矿产主管部门应当对评审机构组织的评审工作进行监督,必要时,可选派代表参加评审会议”。
根据上述规定,召开评审会议是做好评审工作的一种重要方式,其主要目的是广泛听取有关方面的意见,应当邀请有关主管部门、矿山设计院、选矿试验单位、原评审机构和原报告提交单位、地方国土资源行政主管部门甚至党委、政府代表参加评审会议或调查了解和征询其意见,以全面、客观、准确地作出评审。同时,报告提交单位和编制单位应有相关领导和技术负责人参加,由技术负责人或主要编写人汇报,并在评审意见书中注明汇报人,便于报告提交、编制单位在评审会议上做出负责任的介绍、解释和表态,会后按会议形成的意见做出认真、细致、负责任的修改安排和修改。
    当然,为确保评审会议能达到预期目的,还应当注意评估师数量要符合办法根据储量规模规定的最低数量要求且专业结构合理,一般应包括矿产地质、水工环、经济(或设计和采选冶)等方面的专家;对中小型储量报告,办法规定的最低评估师数量要求难以满足前述专业匹配的要求,若评审工作需要,应在办法规定的最低评估师数量要求的基础上,增聘相应评估师或专家协助;专家组长应选择相应矿产地质专业领域的较熟悉情况的权威评估师担任,并在评审会议前收齐各评估师初步评审意见,汇总形成评审意见书初稿,确保在评审会议上共同讨论形成评审意见书(可在提交报告按会议要求修改后作适当修改,但如果改动较大,应征得全体评估师同意);评估师个人评审意见应当在评审会议结束前定稿。
    评审意见书及评估师(含专家)个人评审意见应在会上宣读,共同对评审意见书进行认真仔细的讨论修改。评审机构和专家组提出的评审意见书与评估师个人评审意见在主要方面应保持一致,不一致的分歧意见或经讨论后才达成一致的分歧意见应在评意见书中加以说明。
    评审机构应将评审申报和受理安排情况及存在的问题在会上作出说明。
    七、关于评审调查和咨询
    《矿产资源储量评审认定办法》第14条规定“评审机构认为有必要时,应组织评审专家进行实地调查,对存在重大问题的,要提出专门的调查报告。” 和“根据探矿权人或采矿权人要求,评审机构可选派评审专家对矿产勘查和矿产资源储量报告编写过程中的有关技术问题提供咨询。”
    当前,矿业活动活跃、市场主体日趋多元化、矿业人才尤其是地质专业人才相对不足,勘探提交报告的目的复杂,质量严重下降,为促使报告能较好地达到有关规定和规范的要求和顺利通过评审,在评审方式上应当严格坚持上述传统经验作法,一般应组织选派矿产储量评估师到矿区、报告提交单位、勘查施工单位(或报告编制单位)及其它相关单位,就相关情况进行调查了解(或采用信函、电话及传真、电子邮件、网络媒体等方面进行调查),并可就勘查设计施工及报告编制提供技术咨询。
    八、关于提交报告名称修改
    报告名称是提交报告内容和归属的最简明反映,报告编写规范对报告定名很重视,有明确统一的要求,一般情况下,名称中先标明矿产地所在省、县名,其次是矿产地所属矿区或煤田,再是矿产地(矿床或井田、矿段等)名称,再次是矿产名称、最后为勘查阶段。但现实中出现不少报告提交单位在报告名称中加注企业名称或将县名置于矿区或煤田名称之后、或勘查阶段表述不准等错误,致使在评审过程中按要求修改报告名称的情况频频出现,但处理情况不一。
    一般情况下,报告名称的修改应在报告评审申报受理之前进行检查修改,避免在储量报告评审受理之后的大量修改。若报告名称在提交之后提出修改的,应在评审意见书首次提到报告名称时即第一段中加以说明,而且其全文和附件要统一使用修改后的规范名称,避免没有对全部相关资料进行修改或有疏漏时产生误解;第二,要在形成的专家组修改意见中,作为重点问题,提出明确的修改要求;三是对报告封面和正文要按新名称修改;四是备案证明、合规性审查责任表要全面使用修改后的新名称;五是确定名称要修改前已形成的评估师个人意见及其它所有附件是否要统一修改,如对报告附件等其它相关附件没有做出名称修改,应在报告前言或其它适当位置加以说明。对报告名称的修改处理,各评审机构应按上述原则意见拿出统一办法。
    九、关于主要方面的合规性、合理性评述
    勘查阶段和工程控制程度、工程施工及取样分析质量、选矿试验、可行性评价、矿床工业指标、矿产资源综合勘查开发评价、储量估算方法和参数选取等主要方面的基本内容和结论,应在评审意见书中做出简要反映,并简要评述其依据及其合规、合理性,    表明评审的结论性意见。
    对根据规范要求,应当进行可选性试验和工业指标论证的,不仅要做,而且要达到要求的程度。对曾提交过储量报告的生产矿山或老矿区等,还应说明上次报告的相关情况、搜集生产矿山的实际生产资料加以论述。以类比为依据的,更应有详细论述。
    十、矿产资源储量评审的对象和范围
矿产资源储量评审的对象和范围为所依据的有效勘查许可证、采矿许可证、划定矿区范围批准文件或矿业权设置方案等(以下简称“矿证”)划定范围内的全部发现资源储量及其分布范围(已经设计部门或有关主管部门同意明确划分为两个及两个以上开采系统的除外)。
    原则上应按有效矿证逐一编制矿产资源储量报告进行评审。对已经评审备案的储量报告估算的矿产资源储量进行分割,应补充编制储量核实报告,重新进行评审备案。对资源整合,或国土资源行政主管部门认为有必要合并的矿区,或划归同一开采系统的同一矿权人的相邻矿权,在取得相关依据的前提下,可以依据多个有效矿证合编一个储量报告,进行评审备案,但须逐一估算每个有效矿证范围内的资源储量,在储量报告和评审意见书中分别列出评审通过的总资源储量和各有效矿证范围内的资源储量。
资源储量估算范围包括采空区和普查程度以上工作区。对于上次提交矿产资源储量(含334?)的分布范围,在提高工程控制和研究程度的过程中,证实为无矿区时也应作为本次资源储量评审范围,说明与上次资源储量估算范围重迭部分的增减情况(包括文图表)。矿证范围与资源储量估算范围叠合图除应反映资源储量评审范围外,还应反映资源储量赋存分布范围(资源储量实际分布范围的轮廓及拐点座标)。
    矿证范围内资源储量估算范围外未估算资源储量的区域,是否勘查开发和发现有矿产资源应核实说明。许可范围外分割的上次评审备案的报告提交的矿产资源储量应在评审意见书、有关图表及报告中简要反映,但不作为评审对象和范围。
评审备案应以评审备案期间的有效“矿证”为依据。但如果该矿证有效期没有包含本次勘查(或核实)、报告编制时段的,还应陈述其变化情况,具体包括矿业权名称、矿业权人名称、发证机关、许可证号、有效期、面积、拐点坐标、勘查或开采标高(具体深度范围)及其变动情况。
    对许可证划定范围、本次资源储量估算范围、上次资源储量估算范围等范围应列明拐点坐标和标高,评审时应进行检查核对。许可证标明图幅但未标明拐点坐标的,应请发证机关补充提供坐标。因坐标系不同而进行转换的,应当作出检查说明。
    十一、关于煤的硫分指标含义
    根据《关于印发<煤、泥炭地质勘查规范>实施指导意见的通知》(以国土资发〔2007〕40号)17.1的解释,最高硫分是指该煤层可采见煤点(或全层)的硫分平均值;可采见煤点的硫分是指该见煤点的可采部分中各煤分层的硫分和所有单层厚度不大于0.05M夹矸硫分的加权平均值。
    而该通知第5条中又进一步指出“可采煤层包括全区可采煤层、大部分可采煤层、局部可采煤层,即包括勘查区内的主要可采煤层和次要可采煤层。可采煤层应估算资源储量”。局部可采煤层是指“在勘查评价范围内(一般为一个井田或勘查区),大致有三分之一左右分布比较集中的面积,其煤层的采用厚度、灰分、硫分、发热量全部或基本全部符合规定的资源量估算指标,可以被开采利用的煤层。” 不可采煤层是指“在勘查评价范围内(一般为一个井田或勘查区),其煤层的采用厚度、或灰分、或硫分、或发热量不符合规定的资源量估算指标,或符合的面积只占很小的比例;或者虽然占有一定的面积,但分布零星,不便或不能被开采利用的煤层。不可采煤层是否计量,根据具体情况确定”。以及“一般说来,全区可采煤层和大部分可采煤层是勘查的主要对象,但在资源条件比较差的地区,局部可采煤层也可能成为主要勘查对象,甚至不可采煤层的某些区段也可能被开采利用。对煤层的可采程度进行划分是为了便于评价和比较,而该煤层是否作为勘查对象,是否估算资源储量,应根据对该煤层的合理利用和开采的经济意义,不致造成煤炭资源的浪费或破坏等具体条件确定”。
    根据上述规定,硫分指标既可以作为对单个见煤点的硫分含量要求,也可以作为对全层(整个煤层)平均的硫分含量要求。一般情况下,以作为对单个见煤点的硫分含量要求,将其中成片分布的正常煤或高硫煤分别圈出,估算资源储量,避免将局部可采的正常煤层混入高硫煤中,造成煤炭资源的破坏和浪费。若将其作为对全层(整个煤层)平均的硫分含量要求,对其中成片分布的正常煤或高硫煤也应分别圈出,估算其资源储量,进行能否合理开发利用的技术经济论证,并在报告和评审意见书中加以重点说明,充分体现资源节约保护与环境保护并重的原则。
单独圈出并经评审通过的高硫煤,应在评审结果中另行列出,作为今后进一步勘查开发利用的参考依据。
    十二、关于煤炭和煤层气综合勘查开发评价
    节约保护资源、综合勘探开发评价和安全生产等,矿产资源法等法律法规有明确的要求。煤炭勘查开发也应毫不例外地加以坚持,对煤层气及其它相关共、伴生矿产进行综合勘查开发评价。国土资源部《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》(国土资发〔2007〕96号)针对长期以来,紧密共伴生的煤炭和煤层气两种矿产,在实际勘查开发时,却经常分开进行,综合勘查开发评价没有引起足够重视和加以推进,以致煤层气资源在采煤前或采煤过程中得不到合理开发回收利用和煤炭生产矿区安全生产事故频发的问题,对煤炭和煤层气综合勘查开发评价做出了明确具体的规定,应当严格遵循。对于可类比的邻区前人已做过大量工作,证实煤层气含量高但难以地面抽采或煤层气含量明显低于规范规定的煤层气资源储量最低起算标准的,可不进行详细的煤层气综合勘查开发评价,但仍必须依照有关规范及规定对瓦斯的含量、分布及对安全生产的影响作出全面评价。
因此,煤炭或煤层气勘查,均应按96号文件要求进行综合勘查评价(含共伴生矿产技术经济评价),并使共伴生矿产达到较主矿产低一阶段以上的勘查程度或同等勘查程度,储量报告编制及评审均应依据规范及综合勘查评价工作情况对煤层气或煤炭含量、分布情况等作出综合评述,指明是否具有综合勘查开发利用的价值,可按规定和规范要求估算资源储量的,应当估算资源储量。对提交有煤层气资源储量的煤炭储量报告或有煤炭资源储量的煤层气储量报告,应当聘请煤层气或煤炭专业评估师参加评审,并就其数量、质量、工作程度和经济属性等做出评述。同时,综合勘查开发评价中,还应注意区分煤层气和煤层瓦斯的不同含义,分别进行评价。
    对于储量核实报告,也应根据原勘查和矿山生产取得的相关资料,做出综合评价。可按规定和规范要求估算资源储量的,应当估算资源储量,并聘请煤层气或煤炭专业评估师参加储量报告评审,就其数量、质量、工作程度和经济属性等做出评述。
对煤炭和煤层气矿权分设但空间范围有重迭的矿区提交的煤炭或煤层气储量报告,必须依据96号文件的要求签订合作协议并进行综合勘查开发评价后方可受理进行储量评审备案。由其中一方提交评审备案的,应附有另一方的同意意见证明文件。
    十三、关于矿床工业指标
    矿床工业指标是储量估算和评审的重要依据,对储量估算和评审结果影响很大。因此,储量估算报告和评审意见书均应对所使用矿床工业指标的依据及其合理性做出评价。
凡使用非规范推荐的一般工业指标或改变工业指标、改变开采对象、改变矿产工业用途提交储量报告以及评审专家组有成员指出所使用工业指标缺乏依据或不合理的,应当由具有矿山建设设计或相关咨询资质的单位进行工业指标论证;勘探报告或供采矿设计建设依据的储量报告所选用的工业指标一般也应当进行论证;对虽有论证但因矿产资源形势、矿产品价格和成本、采选冶技术等影响工业指标论证结果的各有关因素发生较大变化的,还应重新进行论证。
    储量核实报告还应评述所选用工业指标与上一次储量报告选用工业指标、一般工业指标、论证指标和矿山当前生产实际所使用指标的差异性,说明依据和理由;对已生产矿山提交的储量核实报告,若工业指标发生改变,还应按原工业指标和新工业指标分别估算资源储量,列出变化、消长关系;勘查储量报告应当论述本次选用工业指标与上一次提交储量报告所选用工业指标的差异及对储量估算结果的影响,并说明依据和理由。选用一般工业指标提交储量报告,也应就其依据和合理性进行论述。
涉及向国家缴纳矿业权价款的储量报告,若所使用的工业指标没有经有矿山建设设计资质的单位进行充分论证,取得省级以上国土资源行政主管部门的批准,应当符合一般工业指标,但也应说明在一般工业指标给定的区间范围内具体选用工业指标的依据和理由。
储量核实报告的具体判别标准表
序号 原报告指标 送审报告指标 是否需论证
1 一般工业指标 沿用原报告指标 不需论证
2 一般工业指标 非一般工业指标 需论证
3 非一般工业指标 沿用原报告指标 需论证
4 非一般工业指标 一般工业指标 需论证
5 非一般工业指标 不同于原报告的非一般工业指标 需论证
    十四、关于勘查阶段和工程控制程度要求
    勘查阶段和工程控制程度必须满足提交报告进行评审备案的目的。储量报告(包括勘查报告与储量核实报告及生产矿山提交的其它储量报告等)和评审意见书必须明确反映提交矿产资源储量的勘查阶段和工程控制程度,并依据有关规定和规范,做出合规性和合理性评述。
    《关于全面实施〈固体矿产资源储量分类〉国家标准和勘查规范有关事项的通知》(国土资发〔2007〕68号)第三条规定“探矿权人应在新标准规范要求的基础上,合理确定矿产勘查工作程度和要求,并在矿产勘查合同或委托书中明确。在矿床(井田)勘探工作进行前,应根据已有地质勘查成果,由矿山设计部门提出先期开采地段(或首采区、第一水平)范围,先期开采地段要有保障一定服务年限的资源量,主要由探明的、控制的资源组成”。第四条又进一步明确规定“申请设立采矿权(含划定矿区范围),大中型煤矿应达到勘探程度;非煤矿山原则上应达到勘探程度,简单矿床应达到详查并符合开采设计要求(《矿产勘查开采分类目录》中第三类矿产除外)。已设采矿权的生产矿山利用原有生产系统申请在其深部和外围区域扩大开采的,扩大区范围内资源勘查程度原则上应达到详查”,且工程布置合理。第十条又进一步指出“煤炭资源勘查开发遵循《关于印发〈煤、泥炭地质勘查规范〉实施指导意见的通知》”。
    十五、关于压矿
    凡新建设项目压覆矿产资源的,应按有关规定履行审批手续。但提交储量报告时,对因已有的建筑(设)因素(如铁路、村庄、公路和桥梁等)、自然生态因素(如水源地、公园保护区)、法律社会因素(如禁止开发地段)等在提交报告前已经形成的事实压覆的矿产资源,依据<关于全面实施《固体矿产资源/储量分类》国家标准和勘查规范有关事项的通知>(国土资发〔2007〕68号)规定,不必履行压覆审批手续,但应在资源储量报告中分割出压覆的矿产资源范围,估算内蕴经济资源量或预测资源量,经矿产资源储量评审备案,作为划定矿区范围(申请采矿许可证)、矿业权变更、压覆矿产资源储量登记的依据(除非矿权人取得地面设施所有人同意拆迁的协议文件并视其重要程度征得有权机关的同意)。这里的建筑不考虑其规模;自然生态保护区只要经审批机关依法批准;法律法规只要依法颁布。对依据68号文所圈出的事实压覆矿产资源,报告提交单位、编制单位和评审机构认为不合理的,应在报告和评审意见书中加以说明;但在未征得相关机关或当事人同意的前提下,必须作为压覆矿产资源圈出。
对于经过省级及以上国土资源管理部门审批的压覆矿产资源,应在报告和评审意见书中如实说明,一般不作调整。
十六、关于资源储量评审结果
    矿产资源储量评审结果应包括评审通过的主矿产、共生矿产、伴生矿产的累计、消耗和保有的各类查明资源储量(还应按不同资源储量类型和总量分别列出)。结果除反映矿石量外,还应列出估算的化合物量、金属量或元素量等。按要求划分有不同矿石类型进行资源储量估算的也应分别列出。按有关规定要求,分割估算的不同空间范围的资源储量,也应单独列出。不属于评审范围的预测资源量、未达到工业指标要求的其它特定资源储量,也应在评审结果中以另有的方式列出,说明其是否可供进一步勘查开发利用价值。
    资源储量评审结果包括多个矿层(体)的,还应说明包括的矿层(体)名称或编号。对有矿产资源储量但因各种特定原因未进行估算提交评审的矿层(体)也应在评审意见书中作出说明。
    十七、关于资源储量类型
    影响矿产资源储量类型确定的主要因素有工程控制程度、矿床地质研究程度、开采技术条件研究程度、可行性评价研究程度及结果、矿床工业指标等。水文地质工程地质和环境地质、储量可行性评价、勘查阶段是针对一个项目(或一个矿区或一个储量报告)整体而言的,资源储量类型是针对某个具体块段而言的。一个报告或项目可有多种属性的资源储量类型,但主要类型一般对应于项目的经济属性、可行性评价阶段和勘查阶段。不同勘查阶段的项目或报告,不同类型的资源储量比例要求,应符合相关规定;没有规定的,可由报告提交单位(投资者)确定。
    1.关于各类矿柱的类型。在开采设计范围内,有预可行性研究或可行性研究依据的,各类矿柱(煤柱)均应包含在基础储量中,不另行分类;在开采设计范围外的,视勘查控制和研究程度的不同归为内蕴经济的资源量。对于采空区内的各类矿柱(煤柱)有可能开采的划分为内蕴经济的资源量,确实不能开采的作为损失处理。没有进行预可行性研究或可行性研究或矿山开采的,均应归为内蕴经济的资源量。
    2.关于334?。在详查和勘探阶段,一般不应出现。但由于矿产地质勘查主要针对主矿产和主矿体,很难也没有必要将全部次要矿体或共伴生矿都做到与主矿产和主矿体一样的勘探程度,因而仍应有可能在个别情况下少量出现,对此,报告中加以说明即可。关于334?的地质工作程度要求,标准表述比较灵活,强调在物化探工作基础上有极少量工程验证控制即可,这与333的有限工程控制不好区分,因此,在实践中,按照中国矿业权评估师协会2007年第一号准则《固体矿产资源储量类型的确定》,333的工程控制网度可在332的基础上放稀2-3倍求得,达不到上述要求的,一般归为334?。
     3.关于资源储量的经济意义。对于一个项目(或一个矿区或一个储量报告)提交的矿产资源储量,总体上只有一种经济含义,但具体到一个项目或一个矿区或一个储量报告的内部,可以有不同经济属性的资源储量,即经济的、边际经济的、次边际经济、内蕴经济的资源储量可以同时存在。实际工作中,边际经济的通常不出现。
    4.关于低品位矿。对于介于边界品位和最低工业品位之间的所谓“低品位矿”,因其经济意义已经明确,不宜划为内蕴经济的资源量,而应当按次边际经济的资源估算为2S资源量,并计入总资源储量。对未经过预可行性研究或可行性研究或开采的矿山的低品位矿,也应作为次边际经济资源量。对低品位矿资源储量类型的划分,应在报告和评审意见书中作出专门说明。
    5.“不可采煤层”的资源储量计算。这里的“不可采煤层”是指因其可采部分面积小于全煤层面积的三分之一,过去通常将其全部视为不可采煤层,不计算资源储量。从节约保护资源和现实可行性出发,应视具情况而定:对尚未建井生产或进行预可行性、可行性评价的勘查区,其可采部分应当计算资源储量;对已经预可行性、可行性评价或建井生产、完成开发利用方案或矿山设计的,依据其评价结果或生产实际或设计报告的结论,决定是否计算资源储量,并说明其合理性。
    6.关于中间勘查报告的资源储量类型。总体勘查工程控制程度介于两个勘查阶段间的地质勘查储量报告,作为低一阶段的勘查储量报告提交时,在地质可靠程度(包括工程控制程度和地质研究程度)和开采技术条件均达到相应要求的前提下,可以圈算少量高一阶段的资源储量,即普查报告可圈定少量控制的资源储量、详查报告中可圈定少量探明的资源储量。
    7.矿产资源储量类型确定的依据应有说明。对没有进行相关工作和达到相关要求,参照有关特殊规定确定的资源储量类型应作出说明。对现行规定和技术标准理解不一致或有分歧的资源储量类型的确定也应作出说明。
    十八、关于重迭部分储量估算情况的对比说明
    为便于登记统计,简化工作,提高效率:
    当本次资源储量估算范围完全包括以往多个不重迭或部分重迭的报告资源储量估算范围时,可归并说明重迭部分资源储量对比变化情况及原因。
    上一次提交报告估算了资源储量的范围内经本次勘查证实为无矿区时,应并入本次资源储量估算重迭范围,一并说明重迭部分资源储量对比变化情况及原因。
    对共伴生矿产也应按上述要求进行对比说明。
    十九、关于合规性审查和备案
    国土资源行政主管部门,应根据《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》的规定,对评审机构报送的评审意见书和相关材料进行合规性检查,对符合要求的,出具备案证明。但由于该通知没有就合规性检查的具体内容和要求做出明确规定,使得当前对评审备案的合规性审查的理解和执行不统一,因而只能按照现行《矿产资源储量评审认定办法》、《矿产资源储量评审认定工作有关规定》中有关认定的要求进行或参照国土资源部有关矿业权评估备案合规性审查的具体内容和要求进行。重点应把握以下几点:
    一是应按前述二(三)3的要求,确保报送备案的各项资料齐全、对应、清晰、整洁、有相应签章,自受理评审之日起至备案完成日止有效,内容、格式符合有关规定(包含一系列要求),且不得载有与本次报告编制提交评审备案无关的内容。
    二是评审、备案符合规定的范围和工作分工,且权属清晰,说明充分。
    三是评审程序及要求是否符合现有规定。
    二十、关于评审备案和登记的结合
矿产资源储量登记是原地质矿产部1995年以第20号部长令发布的《矿产资源储量登记统计管理暂行办法》建立的一项管理制度,国土资源部2004年以第23号部长令发布的《矿产资源登记统计管理办法》对其进行了修订。办法修订过程中,正值国务院2002年取消国土资源部门对矿产资源储量评审的认定,因此当时就曾提出要建立评审、登记制度直接取代原有的评审、认定、登记制度,但由于当时没有取得共识和时间问题等,2003年国土资源部发文取消认定制度、建立了备案制度,从而形成了今天的评审、备案、登记制度。
    办理矿产资源储量登记要以评审意见书(或审查意见书)、矿产资源储量报告(含许可证等主要附件、附图和附表)为依据。这里的审查意见书主要是指《矿产资源储量评审认定办法》第五条规定的评审范围之外不能提供矿山建设设计依据的矿产资源储量报告和矿山维持简单再生产新增资源储量报告,由矿业权人组织评审、主管单位备案的评审意见(无主管单位的报省级以上国土资源部门备案)。这表明登记并非均要求由国土资源部门评审备案。同时还要注意的是,这里强调的是评审意见书或审查意见书,而不是认定书或备案证明。
    为确保登记和评审、备案的有机结合,达到严格一致,要求由评审机构对登记书进行审核签字。查明登记在评审通过后15日内完成,便于备案和登记的同时进行。占用、变更、残留、压覆登记在办理相关审批手续的同时办理。
    实际工作中,为实现上述目标,23号部长令颁发之初,在部内登记与备案实行会审,确保了二者的统一,特别是确保了查明登记的及时落实。但其它类型的登记,备案会审后还要等待办理相关审批手续时才能办理登记,也给登记机关造成麻烦。后来又因此取消了会审,造成查明登记的延误和遗漏、评审备案材料有时达不到登记要求、评审机构储量评审与登记书核实的分离。  这样,两种作法均未能做到备案与登记有机结合。
    目前,备案和登记在部内已合并到一个处甚至一个人承办,从简化程序、提高效率、做好服务的角度,拟将二者结合起来,尽可能同时办理。带来的问题,待进一步研究解决。(信息来源:中国矿产资源网)